民政部关于对《居家养老上门服务基本规范》行业标准公开征求意见的通知

《居家养老上门服务基本规范》

国家标准编制说明

一、任务来源

本标准由民政部提出，全国社会福利服务标准化技术委员会（SAC/TC 315）归口，项目计划号为20211124-T-314。标准的主要起草单位为北京市民政局、北京市老龄产业协会、天颐中服老龄产业服务（北京）有限公司、东亚新华集团康养中心有限公司、北京中景康医疗科技有限公司、泰康之家（北京）投资有限公司、福建厦门智宇信息技术有限公司、安徽六安市叶集区益佳老年服务中心、北京首开寸草养老服务有限公司、北京寸草关爱管理咨询有限公司、安徽合肥市蜀山区佰家伴居家养老服务中心、广东省老龄产业协会、光大养老健康产业发展有限公司、河南好佳老年服务中心。主要起草人待定。

二、制定标准的目的和意义

国家统计局数据显示，2021年末我国60周岁及以上人口26736万人，占比18.9%。预计到2030年，中国60岁以上老年人数量将达到3.7亿，占总人口约25.5%。按照国际惯例，60周岁以上人口占总人口比例达到10%即进入老龄化社会，10%-20%之间属于轻度老龄化,目前我国正在迈入中度老龄化阶段。积极应对人口老龄化，事关国家发展全局。《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”，“为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务”。居家养老是我国绝大多数老年人最容易接受的养老方式，制定出台居家养老上门服务标准十分必要且有客观基础。

本标准的目的和意义在于：

（一）贯彻落实国家政策规划，提升居家养老服务品质的要求

 党中央、国务院高度重视居家养老服务工作，先后制定出台了一系列支持政策和举措：2016年，中央财政支持部分重视养老服务业、居家养老和社区养老做得好的地区进行试点；2017年，国务院发布“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划，明确2020年的目标是以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全；2018年，国务院办公厅发布了关于促进“互联网+医疗健康”发展的意见等多个文件，推动智慧健康居家养老产业发展和应用推广；2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，提出要提升居家社区养老品质，建立完善支持居家社区养老的政策体系；2021年，中共中央、国务院颁布了《关于加强新时代老龄工作的意见》，明确提出构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系；依托社区发展以居家为基础的多样化养老服务。特别后两个文件是近期我国应对人口老龄化的纲领性文件，为做好新时代居家养老服务工作提供了重要指南。

（二）规范居家养老服务供给，促进养老服务市场健康发展的需求

 近年来，随着社会需求的不断发展和支持政策的逐步完善，我国居家养老服务市场发展迅速，开展居家养老上门服务的各类机构不断增多，但整体而言仍处于起步发展阶段，机构的服务和管理规范化水平不高。一是相关服务机构大多实力不强，规模较小，运营管理经验不足，缺乏统一的管理和服务标准，容易出现服务质量监管缺失等问题；二是相关机构服务内容通常较为单一，对周边社区服务资源的整合程度也不高，客观上制约了居家养老上门服务行业的发展；三是行业工资报酬较低，难以吸引专业人士进入，从业人员普遍缺乏系统化和标准化的培训，导致服务水平参差不齐。因此，制定全国统一的居家养老上门服务规范，将有利于提升从业机构的经营管理水平和从业人员的服务规范化水平，从而促进居家养老上门服务业的健康发展。另外，民政部和国家发改委在2021年印发的《“十四五”民政事业发展规划》中明确提出，我国将着力发展家庭养老床位。比如北京市仅海淀区到2021年8月底就已建成21495张，南京市到2021年全市建成家庭养老床位5701张，武汉市提出2022年将新增家庭养老床位3000张。家庭养老床位在各地的普遍建设，将推动各类专业化养老服务进一步向家庭延伸。在此背景下，通过标准来促进居家养老上门服务的规范管理和规范服务，不断完善服务内容和强化服务监管，对整个行业的健康发展就显得更加必要。

（三）满足居家老年人服务需求，增加老年人服务可选择性的必然要求

伴随人口老龄化、高龄化和家庭小型化的不断发展，我国九成以上的老年人都会选择“居家养老”方式，制定全国统一的居家养老上门服务规范，将为保障居家养老服务水平，提高老年人生活质量发挥积极作用。首先，标准有助于促进居家养老上门服务机构的规范化建设，确保管理有效、服务安全的养老服务机构来满足老年人的居家养老需求，促进老年人对居家养老上门服务的信心和消费意愿。其次，标准有助于服务机构不断完善服务项目和内容，真正从老年人的实际需求出发，提供包括生活照料、委托代办等普通服务和康复护理、心理慰藉等专业服务在内的全方位服务，满足老年人多样化、个性化的养老服务需求。再次，标准有助于服务机构不断规范和优化服务流程，切实保障居家养老的老年人获得便捷、高效、安全、舒适的养老服务，促进社会的公平和谐。此外，标准还有助于养老机构创新服务方式，打破“围墙”，把机构专业的照护服务送到老年人家中，实现院内院外资源共享，全面提升老人的幸福感，改善老年人的生活质量。
 

（四）地方性居家养老服务规范为国标制定打下良好的基础
 

近年来，为规范提升居家养老服务质量，据不完全统计，全国已有22个省市自治区陆续制定出台了上百个地方性居家养老服务规范。其中比较有代表性的是北京市，2015年北京市在全国率先出台了《北京市居家养老服务条例》，明确要满足居住在家老年人的社会化服务需求，并制定服务规范和标准，加强养老服务市场监管。2018年北京市相继发布了《北京市居家养老服务规范 第1部分：通则》等7项居家养老服务地方标准。截止2021年，北京市居家养老服务系列地方标准已经发布12项，内容基本涵盖了居家养老上门服务的主要服务项目。相关标准发布以后，北京市首先对各区民政局的养老工作管理人员进行宣传培训，确保管理人员理解标准化工作和标准具体内容；其次选取东城、海淀、石景山和丰台等区开展贯标工作，组建了标准实施督导组，围绕管理规章制度、人事组织结构、设施设备配置、服务流程可视化、员工服务标准化、服务老人满意度等6个方面对标准实施情况进行指导和监督检查。养老服务机构普遍反映相关标准范围明确，内容操作性强，比较符合目前北京市居家养老服务的实际情况，老年人对标准化服务的满意度高。目前，相关标准的实施情况已经计入北京市养老服务驿站的星级评定评分标准中。因此，以北京市居家养老服务规范为基础，并参考全国各地已经发布实施的地方标准，在此基础上制定全国统一的居家养老上门服务规范，将有利于促进行业政策法规落实、整体提升我国居家养老上门服务的质量水平，确保全国老年人同享规范化的居家养老上门服务。
 

三、主要编写过程
 

（一）起草标准草案。2019年，按照民政部的建议，北京市民政局和北京市老龄产业协会的相关工作人员将当时已发布的7项北京市居家养老服务规范进行了初步整合，形成了《居家养老上门服务规范》国标申报草案。
 

（二）申报国标立项。2020年10月，就《居家养老上门服务规范》的立项申请进行了专家论证。2021年5月，国家标准化管理委员会关于下达2021年第一批推荐性国家标准计划及相关标准外文版计划的通知（国标委发〔2021〕12号）中，正式将“居家养老上门服务规范”列入国家标准制定计划，项目计划号：20211124-T-314，项目周期：24个月。
 

（三）开展项目调研。获得国标立项后，北京市民政局和北京市老龄产业协会牵头组建了标准编制起草组，制定了工作计划，召开了项目启动会，2021年11月完成了标准编制项目调研工作。起草组共收集了中央各部委、各省民政局出台的有关政策文件50个，收集各省市居家养老服务条例35个，居家养老相关国家、行业、地方标准72个，以及14家从事居家养老上门服务企业的做法。
 

（四）完成初稿撰写。2021年12月底，起草组在对调研材料进行分析整理的基础上，召开标准征求意见稿修改座谈会，讨论明确了初稿的撰写思路：一是将居家养老上门服务的实施主体由“服务组织”修改为“服务机构”；二是将各地普遍开展的24个居家养老上门服务项目归纳提炼为10类服务项目；三是针对每类服务项目主要从内容、操作环节、安全性和特殊性等方面提出一些基本要求。
 

（五）完成征求意见稿。2022年1月，在全国社会福利服务标准化技术委员会2021年年会上，起草组向与会专家汇报了标准初稿内容。会议对标准撰写的颗粒度提出两种意见：一种意见认为标准应针对每类服务项目提出更加明确细化的要求；另一种观点认为标准内容不宜过细，明确服务项目的种类及主要内容即可。起草组经讨论考虑采纳第二种观点，并对“服务内容”进行了简化，对“服务流程”进行了重新梳理。
 

2022年5月，起草组再次召开专家研讨会，专家建议将标准名称修改为“通则”，并围绕服务安全与风险问题对服务项目和服务流程进行重新梳理。会后，起草组按照专家意见对标准进行了修改，建议将名称改为“居家养老上门服务通则”。2022年9月2日，标委会召开标准座谈会，民政部养老服务司养老服务促进处领导有关人员参会，并和起草组重新明确了标准的应用范围。专家对标准框架无不同意见，同时考虑到与后期居家养老服务标准形成体系，建议将标准名称改为“居家养老上门服务基本规范”；逐字修改了术语定义内容；对服务人员的要求进行分类；增加和修改了其他条款要求；建议借鉴即将出台的《家庭养老床位》内容等。会后起草组按上述要求对标准进行了修改，形成了征求意见稿。
 

四、标准编制原则、编制思路及主要内容
 

（一）编制原则

 为实现提升全国居家养老上门服务行业规范性水平、推动新时期养老服务高质量发展的目的，标准编写主要坚持了协调性、普适性和导向性的原则。
 

1、协调性原则：标准参考了《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》等养老政策文件和相关省市养老服务条例的内容和提法，并注意与现行法律法规和相关标准协调一致。
 

2、普适性原则：标准在充分调查研究的基础上，主要从全国31个省市自治区开展的居家养老上门服务项目中提炼出具有相对普遍共性的服务项目，尽可能确保标准内容在全国各地都能得到贯彻实施。
 

3、导向性原则：标准在预期可达到的前提下，主要采用了北京、广州等发达地区的做法和经验，同时也兼顾到欠发达地区的现实情况，通过个别前瞻性的条款体现对行业发展的引导作用。
 

（二）编制思路
 

该标准是全国首个居家养老上门服务的标准，对国家居家养老服务的发展应该起到全局指导性的重要作用。因此，本标准的制定，既需要着眼于当前，客观审视居家养老上门服务市场目前面临的实际情况，又需要考虑到居家养老市场的未来。
 

起草组认为，居家养老上门服务市场目前处于起步阶段，各省市的发展差异较大，尚没有建立完善的规范和管理制度，同时，随着中国老龄化的加剧，居家养老上门服务的需求将会激增，市场的发展潜力巨大，因此标准的制定要对未来发展和环境变化有一定的准备，又要切合市场发展的实际，稳步推进，体现出行业发展的可持续性。
 

（三）主要内容
 

本标准对居家养老上门服务的总体要求、服务内容、服务流程、服务评价与改进等进行了要求，适用于服务机构为居家老年人提供的上门服务。
 

第三章“术语和定义”对“居家养老上门服务”等进行了定义。在综合《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》、《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》等最新政策文件的提法，以及各省市居家养老服务条例对居家养老服务相关要求的基础上，标准规定了居家养老上门服务的实施主体是服务组织，服务对象为居家老年人，服务内容是日常身体机能维护、心理健康支持、环境改善等相关的服务活动。
 

第四章“总体要求”中对服务组织、服务人员和服务管理提出了规范性要求。关于服务组织，主要围绕服务提供者的资质、人力资源和基本软硬件条件提出要求；关于服务人员的要求，主要围绕技能和基本知识、身体健康资质、服务行为与态度等基本要求，以及管理人员和专业技术人员的特殊要求等方面提出要求；关于服务管理，主要围绕管理制度、岗位规范、安全应急等提出要求。
 

第五章“服务内容”主要规定了居家养老上门服务的服务项目和内容。这部分内容的确定基于起草组有关中央各部委和地方民政部门出台的有关政策文件、各省市居家养老服务条例和居家养老相关标准的调研。起草组首先收集了全国各地开展的居家养老服务项目，其次从中整理出普遍性较强的服务项目24项（生活照料、助餐、助医、助洁、助浴、助急、助行、康复护理、精神慰藉、健康管理、巡视探访、法律援助、代办代购、安宁疗护、教育培训、便民、辅具配置与租赁、适老化改造、托养、中医保健养生、呼叫、文体娱乐、转介、家庭养老床位），最后根据定义中对上门服务的范围限定，总结出9项居家养老上门服务项目，分别为：生活照护服务、餐饮服务、清洁服务、委托代办服务、安全巡视服务、健康管理服务、康复辅助服务、精神慰藉服务、适老化改造服务。9项服务在居家养老服务相关标准和各地居家养老服务条例中的出现情况，见附件1。
 

第六章“服务流程”将居家养老上门服务主要分为咨询、评估、制定方案、签订服务协议、服务准备、预约与上门、服务实施、服务回访等8个共性环节，并分别对每个环节提出了规范化要求。
 

第七章“服务评价与改进”提出了居家养老上门服务的评价要求，并对上门服务的评价、监督和满意度调查提出了基本要求。
 

五、采用国际标准或国外先进标准的目的、意义和一致性程度，我国标准与被采用标准的主要差异及其原因；以及与国际、国外同类标准水平的对比情况
 

未采用国际标准和国外先进标准，经查询，未发现国内外同类标准。
 

六、与我国的有关的现行法律、法规和相关强制性标准的关系
 

本标准内容与国家法律、法规和行业标准及卫生系统相关规定未见有冲突之处。
 

七、重大分歧意见的处理经过和依据
 

该标准立项名称为《居家养老上门服务规范》，但起草组在标准撰写过程中发现，全国各地的社会经济发展水平参差不齐，居家养老上门服务开展情况差异较大，在当前的情况下不宜对各地的居家养老上门服务提出统一技术要求。经专家研究和讨论，申请将标准名称修改为《居家养老上门服务基本规范》，内容上主要提出适合开展居家养老上门服务的服务项目，并围绕各服务项目在服务流程上的共性提出原则性要求。
 

八、作为强制性标准或推荐性标准的建议
 

根据《中华人民共和国标准化法》等相关法律法规的规定，建议该标准作为推荐性国家标准发布实施。
 

九、贯彻标准的要求和措施建议
 

由民政部制定相关政策并采取措施以推动标准的宣贯实施工作，在全国居家养老服务组织范围内开展宣传和贯标培训，选择不同区域的合适的服务组织开展试点，并提供标准实施的配套资金。